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PPP（Public-Private Partnership），又稱(chēng)PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱(chēng)。PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫(xiě)，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。2017年11月27日，亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布了第一份成員國(guó)政府和社會(huì)資本合作監(jiān)測(cè)報(bào)告《PPP監(jiān)測(cè)》。2018年9月14日，財(cái)政部公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月底，全國(guó)PPP（政府和社會(huì)資本合作）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目7867個(gè)、投資額11.8萬(wàn)億元。已簽約落地項(xiàng)目3812個(gè)、投資額6.1萬(wàn)億元，已開(kāi)工項(xiàng)目1762個(gè)、投資額2.5萬(wàn)億元。
一、模式意義為什么PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)，PPP模式的意義何在?政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。
（一）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤(pán)活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。
（二）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì)資本合作模式要求平等參與、公開(kāi)透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。
（三）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求，現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。
二、PPP項(xiàng)目核心文件PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行階段的主要文本為實(shí)施方案、物有所值評(píng)估、財(cái)政承受能力論證、資格預(yù)審文件、采購(gòu)文件、響應(yīng)文件、評(píng)標(biāo)文件、談判文本及項(xiàng)目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的文件體系。在正確把握各個(gè)文件的概念和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對(duì)于確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。
（一）實(shí)施方案
1、實(shí)施方案的概念。實(shí)施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開(kāi)始為完成某項(xiàng)目而進(jìn)行的活動(dòng)或努力工作過(guò)程的方案制定，是項(xiàng)目能否順利和成功實(shí)施的重要保障和依據(jù)。
2、實(shí)施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，項(xiàng)目實(shí)施方案主要包括以下內(nèi)容：項(xiàng)目名稱(chēng)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，投資回報(bào)、價(jià)格及其測(cè)算，可行性分析，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營(yíng)期限，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。
（二）物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告
1、物有所值評(píng)價(jià)的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）>的通知》，物有所值評(píng)價(jià)是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評(píng)價(jià)方法。
2、物有所值評(píng)價(jià)的內(nèi)容。進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，需要提交的資料主要包括：(初步)實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建的(預(yù))可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件等。PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容包括：項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)論和附件。
（三）財(cái)政承受能力論證報(bào)告
1、財(cái)政承受能力論證的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》，財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。
2、財(cái)政承受能力論證的內(nèi)容。財(cái)政承受能力論證包括責(zé)任識(shí)別(股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、配套投入)、支出測(cè)算(依據(jù)實(shí)施方案中的項(xiàng)目資本金要求及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測(cè)算股權(quán)投資支出責(zé)任，依據(jù)建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和利潤(rùn)水平，測(cè)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測(cè)算承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任，依據(jù)政府?dāng)M提供的其他投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用，測(cè)算配套投入支出責(zé)任)、能力評(píng)估(財(cái)政支出評(píng)估、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估)、信息披露(項(xiàng)目名錄、項(xiàng)目信息、財(cái)政支出責(zé)任情況)。
（四）資格審查文件
1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)資格條件的文件。
2、資格審查文件的內(nèi)容。從實(shí)務(wù)操作的角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、資格審查申請(qǐng)文件、資格審查申請(qǐng)文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。
（五）采購(gòu)文件（招標(biāo)文件）下文的采購(gòu)文件主要以招標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。
1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫(xiě)投標(biāo)文件所需的資料并向其通報(bào)招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書(shū)面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中最重要的文件之一。
2、招標(biāo)文件的內(nèi)容。
(1)招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。招標(biāo)文件一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。
(2)實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項(xiàng)目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說(shuō)，招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和招標(biāo)項(xiàng)目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證金的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時(shí)間;明確規(guī)定是否允許價(jià)格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評(píng)審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對(duì)采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求;明確規(guī)定對(duì)投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。
（六）響應(yīng)文件（投標(biāo)文件）下文的響應(yīng)文件主要以投標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。
1、投標(biāo)文件的概念。投標(biāo)人在通過(guò)了招標(biāo)項(xiàng)目的資格預(yù)審以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對(duì)投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項(xiàng)目的能力、報(bào)價(jià)，以及在擬投標(biāo)項(xiàng)目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財(cái)力等方面的情況進(jìn)行描述。
2、投標(biāo)文件的內(nèi)容。通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書(shū)、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案、投資人報(bào)價(jià)文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。
（七）評(píng)審文件
1、評(píng)標(biāo)文件的概念。評(píng)標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評(píng)標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件。
2、評(píng)標(biāo)文件的內(nèi)容。評(píng)標(biāo)文件主要包括評(píng)標(biāo)工作紀(jì)律、評(píng)標(biāo)工作概述、評(píng)標(biāo)工作程序、評(píng)標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。
（八）談判文件
1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評(píng)標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行合同細(xì)節(jié)談判。在談判之前，招標(biāo)人通常會(huì)起草一份談判文件，作為談判雙方細(xì)化、確定最終意見(jiàn)的基礎(chǔ)。
2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項(xiàng)目合同偏差意見(jiàn)表》中對(duì)招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對(duì)中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行洽談。
（九）項(xiàng)目合同
1、項(xiàng)目合同的概念。項(xiàng)目合同是指作為采購(gòu)人的政府方與通過(guò)采購(gòu)程序選擇的中標(biāo)人(社會(huì)投資人)或項(xiàng)目公司依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分配的協(xié)議。
2、項(xiàng)目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術(shù)語(yǔ)定義、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)(BOT、BOO形式適用)、項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)、項(xiàng)目設(shè)施的移交(BOT、TOT形式適用)、雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭(zhēng)議的解決等等。